La Unión Europea vuelve al trabajo con guerras abiertas en sus fronteras, una relación cada vez más compleja con Estados Unidos y una diplomacia que continúa teniendo dificultades para hablar con una sola voz. En ese contexto, los ministros de Exteriores de los Veintisiete afrontan uno de los debates institucionales más delicados del nuevo curso, cómo reorganizar el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) para hacer más eficaz la política exterior comunitaria.
La discusión puede parecer burocrática, pero esconde una batalla de poder soterrada bajo los pasillos de Bruselas. El SEAE se encuentra a caballo entre la Comisión Europea y el Consejo, y su funcionamiento refleja la peculiar arquitectura de la Unión. La alta representante para Asuntos Exteriores, Kaja Kallas, responde ante los Estados miembros y forma parte al mismo tiempo del Colegio de Comisarios.
Ese vínculo pretendía servir de puente entre las capitales y Bruselas. Sin embargo, las sucesivas crisis internacionales han puesto de manifiesto las dificultades para coordinar las distintas herramientas de la política exterior europea. Y detrás de esa discusión institucional vuelven a emerger las tensiones en la relación entre Kallas y la presidenta Ursula von der Leyen.
Las diferencias entre ambas dirigentes no son nuevas. Durante los últimos meses, las discrepancias sobre la respuesta europea a la guerra de Ucrania, el conflicto de Oriente Próximo y otras crisis internacionales han alimentado la percepción de que existen dos centros de gravedad dentro de la política exterior comunitaria.
La Comisión dispone de instrumentos decisivos en materias como comercio, ayuda al desarrollo, visados o determinadas políticas económicas con dimensión exterior. El SEAE, en cambio, constituye el brazo diplomático que conecta la acción comunitaria con los Estados miembros y las delegaciones europeas repartidas por el mundo.
El problema aparece cuando esas herramientas no avanzan en la misma dirección. En varias ocasiones, las declaraciones de la Comisión y de la alta representante han proyectado mensajes diferentes, debilitando la imagen de unidad que la UE necesita precisamente cuando intenta ganar peso geopolítico. La discusión sobre la reforma del SEAE pretende corregir esa situación. Pero una cosa es mejorar la coordinación y otra muy distinta decidir quién tiene la última palabra.
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Francia y Alemania quieren cambiar el reparto
París y Berlín han asumido un papel protagonista en la discusión. Los dos grandes países europeos consideran que la estructura actual necesita una revisión para evitar la denominada “cacofonía diplomática” y conseguir que las distintas herramientas de la Unión se utilicen de forma más coordinada. La propuesta alemana y francesa contempla distintas posibilidades.
Una de ellas consistiría en desplazar buena parte de la política exterior hacia la Comisión. Otra reforzaría las competencias del Consejo Europeo, es decir, de los Estados miembros. Una tercera opción pasaría por otorgar mayor autoridad a la alta representante dentro de la propia Comisión, convirtiéndola en una vicepresidenta ejecutiva con capacidad de coordinación sobre los comisarios y las direcciones generales relacionadas con asuntos exteriores, comercio o ayuda al desarrollo.
La fórmula que se discute ahora buscaría integrar parte de las funciones del SEAE en la Comisión, posiblemente mediante una nueva dirección general. Sobre el papel, podría resolver una parte del problema de coordinación. En términos políticos, sin embargo, tendría otra consecuencia, Kallas quedaría mucho más directamente sometida a la estructura jerárquica de la Comisión presidida por Von der Leyen. Y ahí reside buena parte de la sensibilidad de la reforma.
Kallas intenta reforzar su posición
La alta representante no parece dispuesta a permanecer al margen del debate. Kallas ha planteado a los Estados miembros un cuestionario para recoger propuestas sobre cómo convertir a la UE en un actor exterior más estratégico y eficaz. Entre las cuestiones planteadas figuran la utilización de las 145 delegaciones del SEAE, la simplificación de la estructura institucional y la manera de mejorar la contribución de la diplomacia europea a los debates de los líderes comunitarios.
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La ex primera ministra estonia pretende que la reforma del servicio diplomático no se limite a reorganizar departamentos, sino que sirva para reforzar la capacidad política de la alta representante. La cuestión llega en un momento especialmente delicado.
La guerra de Ucrania continúa condicionando la seguridad europea. Oriente Próximo permanece sumido en una sucesión de crisis. Y la relación con Washington obliga a los europeos a redefinir hasta qué punto pueden actuar como un actor geopolítico autónomo. En ese escenario, una diplomacia europea fragmentada constituye una debilidad estratégica. Algunos funcionarios europeos citados en las informaciones sobre la reforma advierten de que modificar organigramas no resolverá necesariamente las diferencias entre los Veintisiete. El principal obstáculo puede ser político.
La política exterior continúa dependiendo en buena medida de la voluntad de los Estados miembros. Las capitales mantienen intereses nacionales diferentes y, en cuestiones especialmente sensibles, las posiciones comunes pueden resultar difíciles de alcanzar. Por eso, la pregunta fundamental no es únicamente dónde estará físicamente cada departamento del SEAE.
