Bruselas activa el plan B para financiar a Ucrania: 21.300 millones en préstamos de Defensa

La Unión Europea vuelve a buscar fórmulas para sostener financieramente a Ucrania. La Comisión Europea ha abierto una segunda convocatoria del programa de préstamos de defensa SAFE, con 21.300 millones de euros que no llegaron a utilizarse en la primera ronda. Bruselas quiere que los Estados miembros aprovechen esta financiación para desarrollar proyectos conjuntos con la industria ucraniana, especialmente en defensa aérea, misiles, drones, sistemas antidrones y munición.

La operación tiene una lectura política y económica que va más allá del rearme europeo. Kiev afronta un déficit de financiación estimado en unos 70.000 millones de euros para 2027, según las previsiones citadas por Reuters y el Financial Times. La continuidad de la guerra, los ataques rusos contra infraestructuras y la reducción de las aportaciones de algunos socios internacionales han aumentado la presión sobre las cuentas ucranianas. La Comisión intenta movilizar recursos disponibles sin tener que abrir inmediatamente otro gran debate sobre nuevas aportaciones directas de los contribuyentes europeos.

Sin embargo, conviene precisar qué significa esta nueva convocatoria: los 21.300 millones no son una transferencia directa al presupuesto ucraniano. SAFE concede préstamos a los Estados miembros para financiar inversiones y adquisiciones de defensa. La participación de Ucrania se produciría mediante compras conjuntas, contratos industriales y proyectos compartidos. Puede ayudar a Kiev a fabricar y obtener equipamiento militar, pero no equivale a financiar de forma inmediata el funcionamiento cotidiano del Estado.

El instrumento Security Action for Europe, conocido como SAFE, fue aprobado en mayo de 2025 con una capacidad de hasta 150.000 millones de euros en préstamos a largo plazo. Su objetivo es acelerar las inversiones militares de los países europeos, aumentar la capacidad de producción de la industria de defensa y favorecer las adquisiciones conjuntas.

En la primera convocatoria participaron 19 Estados miembros. Algunos solicitaron menos financiación de la que habían previsto inicialmente, lo que dejó una cantidad disponible dentro del límite global del programa. La Comisión ha reabierto ahora esa capacidad, ofreciendo 21.300 millones de euros a todos los países de la Unión, incluidos aquellos que no participaron en la primera fase.

Según el comunicado publicado por la Dirección General de Industria de Defensa y Espacio de la Comisión Europea el 29 de octubre, los Gobiernos deberán expresar su interés y presentar planes de inversión que serán evaluados por Bruselas. El plazo de esta nueva convocatoria se extiende hasta el 13 de noviembre y la Comisión prevé comunicar asignaciones provisionales en las dos semanas posteriores a la recepción de las solicitudes.

La presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, ya había defendido en su discurso sobre el Estado de la Unión que los fondos restantes de SAFE podían utilizarse para poner en marcha proyectos conjuntos con empresas ucranianas. En sintonía con esta postura, el comisario de Defensa y Espacio, Andrius Kubilius, ha animado a los Gobiernos a incorporar dicha cooperación en sus planes, mientras que el portavoz comunitario Thomas Regnier ha explicado que Bruselas pretende alinear las necesidades de seguridad de los Estados miembros con las necesidades militares de Ucrania. No obstante, la fórmula depende estrictamente de las decisiones nacionales; la Comisión puede recomendar y promover la cooperación, pero carece de la facultad para obligar a cada Gobierno a contratar empresas ucranianas.

El problema: los préstamos militares no pagan las facturas del Estado

Aquí aparece la principal limitación de la iniciativa. Ucrania necesita armas, munición y sistemas de defensa, pero también recursos para mantener los servicios públicos, financiar salarios, sostener las pensiones y cubrir el funcionamiento de la Administración. Son necesidades diferentes y requieren instrumentos financieros distintos.

La Unión Europea ya aprobó un mecanismo separado: el Ukraine Support Loan, un préstamo de hasta 90.000 millones de euros para 2026 y 2027. Según la documentación comunitaria, su estructura contempla aproximadamente 60.000 millones para capacidades militares y 30.000 millones para apoyo presupuestario. Esta última partida está destinada a contribuir a que el Estado ucraniano mantenga sus servicios esenciales y su estabilidad financiera.

Por tanto, SAFE no debe confundirse con ese préstamo de apoyo. Los 21.300 millones adicionales representan una oportunidad para reforzar la cooperación industrial y militar, pero no solucionan por sí mismos el déficit presupuestario de Kiev. Si los países europeos destinan esos créditos exclusivamente a sus propias empresas y adquisiciones, el efecto directo sobre Ucrania será menor.

La Comisión también se enfrenta a una dificultad práctica: los Gobiernos tienen incentivos para favorecer a sus fabricantes nacionales. Los préstamos son asumidos por los Estados miembros y deben responder a sus prioridades de defensa. En un momento en que Europa pretende reconstruir su industria militar y reducir dependencias externas, no todos los Gobiernos estarán dispuestos a reservar una parte significativa de sus compras a empresas ucranianas.

Además, algunos países tienen menos margen para asumir nueva deuda por sus compromisos presupuestarios, como Rumanía, mientras que otros consideran que pueden financiarse en mejores condiciones por sus propios medios (Alemania y Países Bajos). La disponibilidad de crédito europeo no garantiza, por tanto, que los 21.300 millones terminen solicitándose y ejecutándose íntegramente.

El recurso a SAFE también se entiende por las dificultades que ha encontrado la propuesta de utilizar los activos soberanos rusos inmovilizados en Europa. La Unión mantiene congelados alrededor de 210.000 millones de euros pertenecientes al Banco Central de Rusia, una parte muy importante depositada en Euroclear, entidad financiera con sede en Bélgica.

La idea de un préstamo de reparaciones consistía en utilizar esos recursos como respaldo para proporcionar a Ucrania una financiación mucho mayor, bajo el argumento de que Rusia debería asumir el coste de los daños causados por la invasión. Pero la propuesta ha encontrado resistencias por los riesgos jurídicos, financieros y diplomáticos que plantea. Bélgica, donde se concentra gran parte de los activos, ha reclamado garantías para evitar que las consecuencias de eventuales litigios recaigan de manera desproporcionada sobre su sistema financiero.

El problema no se limita a una discrepancia política. La inmovilización de los activos y su confiscación son operaciones jurídicamente distintas. La UE ha optado hasta ahora por mantenerlos congelados y utilizar los beneficios extraordinarios generados por esos fondos para apoyar a Ucrania, en lugar de apropiarse directamente del principal. El Parlamento Europeo ha documentado las dificultades de esta vía y la discusión sobre el reparto de riesgos entre los Estados miembros.

La Unión ha establecido, entretanto, que el préstamo de 90.000 millones podrá ser reembolsado con futuras reparaciones rusas y ha reservado el derecho a utilizar los activos inmovilizados conforme al derecho europeo e internacional. Pero eso no significa que el dinero congelado se haya convertido ya en una fuente de financiación disponible para cubrir el déficit ucraniano.

Una factura europea que puede seguir creciendo

El contexto internacional añade presión. Según Reuters, el primer ministro estonio, Kristen Michal, considera probable que la UE tenga que estudiar otro préstamo para cubrir las necesidades de Ucrania en 2027. El Financial Times también ha informado de que Bruselas está intentando convencer a otros socios del G7 para que aumenten sus aportaciones, ante la previsión de que la ayuda exterior comprometida para el próximo año sea inferior a la de 2026.

La estrategia europea combina así varias vías: préstamos presupuestarios, financiación militar, compras conjuntas, apoyo industrial y utilización de los rendimientos de los activos rusos congelados. SAFE encaja en esa arquitectura como una herramienta para reforzar la producción y las capacidades militares, no como una solución integral al déficit de Kiev.

El resultado dependerá de cuánto dinero soliciten realmente los Estados miembros, qué proyectos apruebe la Comisión y qué proporción de las adquisiciones termine beneficiando a empresas ucranianas. También dependerá de que los instrumentos presupuestarios ya aprobados puedan desembolsarse a tiempo y de que los socios internacionales mantengan sus compromisos.

Bruselas ha encontrado una nueva vía para movilizar financiación sin reabrir de inmediato el debate sobre una confiscación directa de los activos rusos. Pero entre ofrecer créditos, aprobar proyectos y conseguir que el dinero llegue a las necesidades concretas de Ucrania existe una distancia considerable. @mundiario