Ucrania se queda sin oxígeno fiscal y reclama a la UE los activos rusos congelados

La guerra de Ucrania ya se encuentra ejerciendo máxima presión sobre las cuentas públicas. El problema ya no consiste únicamente en conseguir armas, munición o sistemas de defensa aérea, sino en garantizar que el Estado pueda seguir funcionando mientras una parte extraordinariamente elevada de sus recursos se destina a la defensa.

El ministro de Finanzas ucraniano, Sergii Marchenko, ha puesto cifras a ese problema durante una reunión con donantes internacionales en Bruselas: Ucrania podría afrontar en 2027 un déficit de financiación de hasta 78.000 millones de dólares, unos 68.770 millones de euros, si sus socios no incrementan sus aportaciones. La estimación combina alrededor de 52.600 millones de dólares de necesidades financieras generales, de los que Kiev asegura tener cubiertos unos 20.000 millones, con otros 45.000 millones de necesidades de defensa todavía sin garantías suficientes. La Comisión Europea aún no ha validado el cálculo.

El mensaje de Marchenko es por ello mucho más que una petición de ayuda adicional. Kiev está reclamando que la Unión Europea encuentre una fórmula para convertir los activos soberanos rusos congelados en una fuente de financiación de mayor dimensión y duración. «Necesitamos que nuestros amigos, nuestros políticos europeos, sean lo suficientemente valientes y tomen decisiones audaces», afirmó el ministro, defendiendo que la guerra se ha prolongado y encarecido y que Ucrania necesita una solución sobre esos activos o alternativas suficientes para poder sostenerse.

La magnitud del recurso explica la insistencia ucraniana. La Unión Europea mantiene inmovilizados aproximadamente 210.000 millones de euros pertenecientes al Banco Central de Rusia, una parte mayoritaria depositada en Euroclear, el gran depositario de valores con sede en Bélgica. Es importante distinguir, sin embargo, entre inmovilizar los activos y confiscarlos.

La UE ya utiliza los beneficios extraordinarios generados por esos activos para contribuir a financiar Ucrania. La Comisión Europea cifra en miles de millones la ayuda procedente de esos rendimientos. Lo que Kiev reclama ahora es ir mucho más allá: utilizar el propio volumen de los activos rusos como respaldo de una operación financiera capaz de proporcionar recursos durante los próximos años.

La propuesta que vuelve a ganar espacio es la denominada, en distintas formulaciones, el «préstamo de reparaciones». La idea consiste en utilizar los activos inmovilizados como base o garantía de financiación para Ucrania, vinculando su eventual devolución a futuras reparaciones que Rusia pudiera estar obligada a pagar.

No se trata, por tanto, simplemente de transferir 210.000 millones de euros a Kiev. La cuestión es crear una estructura financiera y jurídica que permita aprovechar esos recursos sin convertir automáticamente la operación en una confiscación directa de reservas rusas.

Bélgica, Euroclear y el riesgo jurídico que los paraliza

Bélgica es el país que soporta una parte sustancial del riesgo porque Euroclear mantiene allí la mayor parte de los activos rusos inmovilizados. El Gobierno belga ha expresado reiteradamente su preocupación por las consecuencias jurídicas y financieras que podría afrontar si Rusia emprende acciones contra Euroclear o contra el Estado.

La presión es especialmente compleja porque Moscú ya está utilizando los tribunales para disputar el régimen de congelación. El Banco Central ruso ha llevado a los tribunales europeos su enfrentamiento con las autoridades comunitarias y mantiene además litigios en Rusia relacionados con Euroclear. En septiembre presentó un recurso ante el Tribunal General de la UE contra una regulación comunitaria vinculada a estas disputas.

Por eso Kiev no está reclamando únicamente que Bruselas «coja» el dinero, sino que Marchenko ha planteado una solución centralizada a escala europea y con una base jurídica sólida, precisamente para reducir la exposición individual de Bélgica, país que ha estancado una y otra vez los intentos anteriores.

Una de las alternativas estudiadas consiste en trasladar los activos desde Euroclear hacia una estructura de custodia perteneciente a la propia Unión Europea. Sobre el papel, esto podría repartir el riesgo entre los Estados miembros y evitar que un solo país quede convertido en el principal responsable de una operación de enorme trascendencia jurídica.

 Ucrania debe financiar simultáneamente las Fuerzas Armadas, la energía, las pensiones, los servicios públicos, la reconstrucción de infraestructuras destruidas y el funcionamiento ordinario del Estado. La presión militar está aumentando además el peso del presupuesto de Defensa. El proyecto presupuestario ucraniano para 2027 contempla alrededor de 4,89 billones de grivnas para defensa y seguridad, aproximadamente 110.000 millones de dólares, cerca de dos tercios del gasto total previsto.

El Ministerio de Defensa y el de Finanzas de Ucrania estiman que las necesidades reales sobre el terreno para contener la presión militar en 2027 ascenderán en realidad a 175.000 millones de dólares (unos 154.000 millones de euros). Esto genera una brecha financiera no cubierta (un déficit) de más de 65.000 a 70.000 millones de dólares (entre 57.000 y 61.500 millones de euros) que Ucrania está intentando solventar mediante nuevos mecanismos de asistencia internacional, la recaudación de impuestos internos más agresiva y la utilización de los beneficios de los activos soberanos rusos congelados.

El problema es que la guerra también reduce la capacidad de recaudar. Los ataques contra centrales eléctricas, fábricas, infraestructuras y empresas afectan a la actividad económica y, por tanto, a la base tributaria. La agricultura y las exportaciones siguen expuestas a las dificultades de las rutas marítimas y a los ataques contra infraestructuras portuarias.

El resultado es una paradoja presupuestaria: cuanto más dura la guerra, más dinero necesita Ucrania para defenderse y más difícil resulta generar internamente los ingresos necesarios para financiarla.

Los 90.000 millones de euros ya no parecen suficientes

La Unión Europea ha intentado anticiparse a este problema mediante el Ukraine Support Loan, un préstamo de 90.000 millones de euros para 2026 y 2027. El paquete contempla aproximadamente 60.000 millones para asistencia militar y 30.000 millones para apoyo presupuestario. Bruselas comenzó a desembolsarlo en 2026 y ha ido acelerando las entregas de recursos destinados, entre otras cosas, a drones y misiles.

Pero Kiev sostiene que esa cantidad puede quedarse corta ante la evolución de la guerra. El problema es especialmente relevante porque una parte creciente de la carga financiera recae sobre Europa. Estados Unidos sigue proporcionando apoyo, pero su papel y la previsibilidad de sus aportaciones han cambiado respecto de las primeras etapas de la invasión. Por eso varios gobiernos europeos —entre ellos Polonia, España, Suecia y Países Bajos— han defendido reabrir el debate sobre los activos rusos. La cuestión es que tampoco existe unanimidad dentro de la UE.

Por otro lado, la comisaria europea de Ampliación, Marta Kos, ha insistido firmemente en que Kiev debe acelerar la aprobación de reformas clave para desbloquear los más de 20.000 millones de euros en asistencia financiera que la Unión Europea mantiene condicionados hasta finales de 2026. Durante la reunión de la Plataforma de Donantes para Ucrania en Bruselas, Kos advirtió de que el desembolso de fondos adicionales —incluyendo el tramo pendiente del préstamo macrofinanciero— está estrictamente ligado al cumplimiento de los indicadores pactados en materia de gobernanza, transparencia fiscal y lucha contra la corrupción, un proceso legislativo que actualmente sufre retrasos en el Parlamento ucraniano.

Este elemento es importante porque el debate europeo no se limita a cuánto dinero entregar, sino también a cómo garantizar que los recursos sean sostenibles y estén sometidos a controles. La propia Comisión establece que los desembolsos del préstamo europeo están condicionados y sujetos a mecanismos de seguimiento.

El debate sobre los activos rusos contiene tres problemas distintos que suelen mezclarse. El primero es financiero: Ucrania necesita recursos adicionales y los 90.000 millones europeos pueden no cubrir todas sus necesidades. El segundo es político: los gobiernos europeos deben decidir hasta dónde están dispuestos a comprometer recursos propios y asumir nuevos riesgos. El tercero es jurídico: utilizar directamente activos soberanos de un Estado extranjero plantea cuestiones sobre inmunidad, propiedad, represalias y precedentes internacionales.

La posición ucraniana es que Rusia debe asumir, de alguna manera, los costes derivados de la guerra y que sus activos congelados constituyen la fuente más evidente para hacerlo. Los países más prudentes responden que una cosa es mantener los fondos inmovilizados y utilizar sus rendimientos y otra distinta apropiarse del principal.

Mientras tanto, la presión continúa. Rusia también afronta un creciente coste fiscal de la guerra: Moscú prevé elevar el gasto militar en 2027 hasta 17,1 billones de rublos, unos 202.600 millones de dólares, mientras prepara fuertes aumentos de impuestos y recortes en otras partidas.

Para Kiev, sin embargo, el calendario es más inmediato. La cuestión ya no es únicamente cuánto dinero necesita Ucrania para resistir, sino de dónde saldrá ese dinero cuando la guerra siga consumiendo recursos a un ritmo que las cuentas nacionales no pueden soportar. @mundiario